by Adrian Lajous
En junio de 2006 se presentó a la Cámara de Diputados un proyecto que reforma la Ley Orgánica de Petróleos Mexicanos y Organismos Subsidiarios cuyo propósito principal era la disolución de sus organismos subsidiarios. Los promotores de esta iniciativa aludían a muy diversas razones para justificar la consolidación de Pemex en una sola entidad legal. Estas se agrupaban en tres rubros: 1) el alto costo relativo de la estructura actual; 2) la fragmentación de responsabilidades que dificulta la optimización operativa y la coordinación institucional; y, 3) las restricciones que impone a la eficiencia operativa y a la asignación eficiente de recursos. Se plantearon también argumentos de carácter contextual y algunos que no se refieren propiamente a cuestiones de estructura, sino a asuntos de estrategia.
La estructura organizativa actual separa la responsabilidad sobre actividades operativas de las correspondientes a la conducción central y la dirección estratégica de la industria petrolera estatal, atribuyendo las primeras a los organismos subsidiarios y las segundas al ente corporativo. Se trata de una estructura multi-divisional que agrupa a las principales líneas de negocios de Pemex y que las delimita a partir de fronteras económicamente eficientes. Dicha estructura es similar a la adoptada por la mayoría de las grandes empresas petroleras. El objetivo predominante de esta forma de organización es la descentralización de decisiones operativas en empresas complejas de gran dimensión, que integran actividades de naturaleza económica diversa. Esta estructura permite medir resultados por líneas de negocios y hace posible rendir cuentas a nivel desagregado.
La constitución legal de organismos operativos jerárquicamente subordinados e inequívocamente subsidiarios, que agrupan a las líneas principales de negocios, tiene como propósito adicional fortalecer y proteger a las áreas responsables de las operaciones ante la tradición centralista secular de la cultura administrativa del sector público en México. La delimitación legal de las fronteras entre organismos sirve de apoyo a la medición y valuación de los flujos de productos y servicios entre líneas de negocios, permitiendo dar transparencia a sus resultados. La modificación de la actual estructura organizativa presupone demostrar que las fronteras entre organismos no son económicamente eficientes, y que la creación y el fortalecimiento de estructuras funcionales alternas redundará en mejores resultados globales. La supuesta duplicidad de funciones de la actual estructura organizativa no ha sido establecida, como tampoco se ha cuantificado su sobre-costo. Sería interesante conocer los estudios en los que se basa la estimación de una baja en el costo de la estructura propuesta y, más precisamente, los compromisos programáticos de reducción de personal asociados a su adopción.
Es posible que la frustración que sentían algunos funcionarios del ente corporativo, al constatar los límites de su capacidad para incidir sobre la operación de Pemex, obedeciera a un diagnóstico equivocado respecto al comportamiento y desempeño de los organismos subsidiarios y de sus cuerpos gerenciales. Su deseo de modificar la estructura legal vigente pudo también responder a fallas de su propio liderazgo, al desconocimiento de la empresa, a la utilización inadecuada de sus órganos colegiados de coordinación y a conflictos de poder al interior de Pemex. Asimismo, en los organismos subsidiarios que han generado cuantiosas pérdidas de manera sistemática, hay una preferencia por explicarlas en términos de la estructura vigente y, más particularmente, del sistema de precios de transferencia vinculado a la misma, antes que atribuir estos resultados a problemas básicos de productividad y obsolescencia, así como al comportamiento cíclico del mercado internacional.
La resolución de estos malestares no radica en el fortalecimiento del ente corporativo y del poder de sus funcionarios mediante la disolución de los organismos subsidiarios. En la etapa actual de la industria petrolera mexicana lo que se necesita es fortalecer tanto al corporativo como a las áreas operativas, mejorando su capacidad de planeación, coordinación y ejecución. Más que un problema de estructura organizativa, Pemex enfrenta serios retos de naturaleza estratégica, de gestión y de política pública.
La iniciativa de reestructuración propuesta concluye que la disolución de los organismos subsidiarios mejorará la eficiencia operativa y redundaría en una asignación más eficiente de recursos. Desafortunadamente no aborda los cambios en el comportamiento de los actores institucionales y de las autoridades que permitirían sustentar dicha conclusión. Se afirma que la separación legal de Pemex en organismos subsidiarios impone restricciones operativas y administrativas que entorpecen su funcionamiento, lleva a la descoordinación de objetivos y prácticas operativas e impide una visión integral de negocios lo que se traduce en una discriminación sistemática en contra de actividades no-extractivas.
Asimismo, se postula que dicha separación estimula la inversión en los organismos que ofrecen mayor rentabilidad inmediata y la inhibe en otros cuyos rendimientos son a mediano y largo plazos. Sin embargo, no se establecen y precisan las razones específicas que vinculan la estructura legal con las deficiencias señaladas. Estas bien pueden tener un origen interno a la empresa muy diferente, ser el resultado de la compleja relación entre el gobierno y la industria petrolera o atribuirse a la naturaleza de las relaciones obrero-patronales. A este respecto es posible preguntarse si el cambio legal propuesto efectivamente logrará modificar estos patrones de comportamiento.
La iniciativa hace múltiples referencias al esquema actual de precios de transferencia y al régimen de precios regulados en el que se inserta. Ambos son parte integral de la formación de precios de los hidrocarburos, junto con el régimen fiscal. El documento expresa una marcada insatisfacción con este sistema de precios, atribuyéndole la desintegración de cadenas productivas y de valor en la industria petrolera y en otros sectores. Recomiendan la reducción de precios de insumos primarios, lo que permitiría una baja en el precio de venta final de sus productos derivados.
La renta económica de los hidrocarburos corresponde indeclinablemente a la Nación. El Estado la capta y asigna conforme a normas presupuestales establecidas. La asignación directa de una parte de dicha renta a través del mecanismo de precios, sin establecer criterios precisos que normen esta transferencia de recursos ni compromisos específicos a quienes los reciben, plantea graves problemas. Su dispersión indiscriminada a individuos y empresas no está debidamente legitimada.
Si bien el otorgamiento de subsidios es una prerrogativa de todo Estado moderno, conviene que se determine su alcance, monto y duración; que su destino sea transparente; y que esté dirigido a grupos sociales bien definidos. Deben también recordarse las serias dificultades que suponen la eliminación de subsidios y el escaso éxito que han tenido en materia de promoción industrial. El costo de los subsidios otorgados recae directamente sobre las finanzas de Pemex y en las finanzas públicas sólo se refleja como una disminución en los ingresos de la empresa estatal, perdiéndose la transparencia exigida al otorgamiento de subsidios explícitos en la contabilidad pública.
Los precios de los insumos y de los productos deben de ser regulados bajo los mismos principios, reflejando en ambos casos el costo de suministros alternativos. Esta congruencia básica es indispensable para evitar distorsiones en los estados de resultados de las líneas de negocios y los organismos subsidiarios. El gobierno y las instituciones reguladoras tienen la obligación de mantener la integridad del sistema de precios del productor. En situaciones en las que se considerara necesario fijar los precios de venta final al consumidor por debajo de los precios productor deberán asumir y transparentar el subsidio otorgado. Pemex también está obligado a hacer explícito en su propia contabilidad todo subsidio de precios originado en decisiones de política pública. Un curso de acción preferible consistiría en corregir las inconsistencias del sistema de precios regulados y no eliminar a los precios de transferencia inter-organismos. Los precios de transferencia no son por sí mismos obstáculo a la eficiencia y a la creación de valor agregado, tampoco destruyen cadenas productivas y de valor. Son, por lo contrario, instrumentos que contribuyen a identificar y distinguir las líneas de negocios con un buen desempeño de aquellas que no lo tienen.
Los principios aplicables en materia de precios de transferencia están codificados en la legislación de muchos países, así como en acuerdos y convenciones internacionales. Se cuenta con una amplia práctica y con una extensa experiencia en su determinación. Destaca un principio básico que recomienda fijar los precios de transferencia entre dos empresas subsidiarias como si estas fueran entidades independientes y no parte de la misma estructura corporativa. Este principio evita el abuso y la distorsión de los precios de transferencia que no sólo tienen implicaciones de carácter fiscal, sino que también afectan los resultados de las líneas de negocios e impiden evaluar su desempeño. Dado el carácter monopólico de algunas de ellas y el poder monopólico de otras, en el caso de la industria petrolera mexicana se ha adoptado el criterio de fijarlos en función del costo de suministros alternativos en una economía abierta.
La propuesta encaminada a desmantelar los organismos subsidiarios de Petróleos Mexicanos se nutre así de muy diversos intereses que convergen de manera inesperada. Ninguno de ellos coincide con su fortalecimiento como empresa estatal, la modernización de su gobierno corporativo, la obligación de hacer más transparentes sus resultados y de rendir cuentas claras sobre su gestión. Buscan en cambio el otorgamiento de subsidios, una reducción irresponsable de precios al consumidor y una asignación de recursos de inversión dentro de Pemex que haga caso omiso de su rentabilidad.
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